行政管理体制改革是厦门全面实施综合配套改革的重要环节。《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》（以下简称《总体方案》）明确指出：“以法治政府和服务型政府建设为目标，构建‘小政府、大社会、大服务’的高效行政管理体制，为参与国际、国内和密切两岸交流合作营造优越的政府服务环境”。《总体方案》）为加快推进厦门综合配套改革试验区（以下简称“综改区”）行政管理体制改革创新指明了基本方向。受厦门市社会科学院的委托，厦门大学公共事务学院课题组承担了《厦门市综合配套改革试验区行政管理体制改革方案设计》项目。课题组结合理论研究和实证调研，借鉴国内其他综改区的实践经验，提出深化厦门综改区行政管理体制改革创新的目标、思路与对策（简称“围绕四个目标、做好六个理顺、抓好八项工作”）。

　　一、深化行政管理体制改革的重要意义

　　当前，厦门特区正处于科学发展跨越发展的关键阶段。面对新的形势、新的挑战、新的任务，厦门特区现行行政管理体制仍然存在一些不适应生产力发展的方面。政府职能转变还不到位，政府职能边界模糊；政府间财权和事权不统一；政绩考核体系简单化；辖区间同质化竞争；机关部门改革创新需求和欲望不强；社会组织发育不健全，社会组织管理体制缺乏灵活性；基层公共服务和社会管理人力资源匮乏，公务员队伍缺少有效的新陈代谢机制，等等。

　　上述这些问题直接影响厦门城市转型，在一定程度上制约厦门实现科学发展新跨越，因此深化行政管理体制改革势在必行，必须加大厦门特区政府自身改革力度，必须消除制约厦门科学发展跨越发展的体制性障碍，必须加快厦门特区政府管理和服务创新，着力构建有利于打造“创新厦门”、“宜居厦门”、“平安厦门”、“文明厦门”和“幸福厦门”的行政管理体制机制。

　　二、深化行政管理体制改革的总体要求

　　（一）指导思想

　　高举中国特色社会主义理论伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，从进一步解放和发展厦门特区生产力的高度，坚持解放思想，大力弘扬“开拓创新、先行先试”的特区精神，进一步发挥国家赋予厦门经济特区在改革开放和两岸交流合作中的“窗口”、“试验田”和“排头兵”作用，为推动厦门科学发展跨越发展提供更加有效的行政管理体制机制保障，为全国各地综合配套改革试验区深化行政管理体制机制改革发挥积极的示范带动作用。

　　（二）基本目标

　　按照《总体方案》的战略部署，着力抓好厦门综改区的公共政务软环境建设，力求在行政管理、社会管理的重点领域和关键环节探索创新、先行先试，创新有利于推动深化两岸交流合作和全面实施综合配套改革的行政管理体制机制，进一步提升厦门经济特区政府的公共管理水平，进一步增强厦门经济特区政府的城市管理竞争力，进一步优化厦门经济特区发展软环境。

　　1.构建公共服务型政府

　　保障人人享有基本公共服务是政府的基本职责，必须着眼公平正义、制度设计、系统规划、整体推进，建立健全基本公共服务体系。把推进厦门岛内外基本公共服务均等化作为厦门综合配套改革试验区行政管理体制改革创新的重要目标。坚持以人为本，服务为先的原则，强化公共服务职能，形成“更加注重以人为本”的公共服务型政府行政管理体制机制。

　　2.构建公共治理型政府

　　将社会组织参与、公民参与和社区自治等现代公共治理机制引入行政管理和社会管理体制改革创新实践中，形成“更加注重以人为本”的公共治理型政府行政管理体制机制，构建政府与社会协同治理网络，最大限度激发社会组织和公众参与公共事务治理的活力，并提高基层社会的自治能力。

　　3.构建依法治理型政府

　　全面推进依法行政、依法决策、依法执法和依法监督。加强社会管理和公共服务领域的立法工作，破解当前社会管理领域法律法规缺乏、无法可依的问题；灵活运用特区“先行先试”改革试验特权，先行试验一些行政管理改革措施，从而破解实施综合配套改革过程中遇到的法律困惑，为厦门新一轮经济社会发展和岛内外一体化发展提供法治保障。

　　4.构建信息网络型政府

　　提高网络社会领导力和虚拟社会管理水平，是当前加强和创新社会管理的一项重要内容。“十二五”期间，我国信息化和电子政务将进入一个新的阶段，新需求越来越迫切，急需新定位、新思路，有必要准确把握下一代互联网的发展方向。围绕构建“智慧厦门”和打造“智慧城市”的信息化战略，把构建厦门综合配套改革试验区信息化和网络化行政管理体制机制与构建公共服务型政府、公共治理型政府、依法治理型政府紧密结合起来，走出一条有厦门特色的城市“网络治理”之路。

　　（三）改革思路

　　以科学发展跨越发展为主题，以全面实施综合配套改革为契机，以转变政府职能和行政管理方式为主线，以社会管理体制机制改革创新为突破口，重点做好“六个理顺”：

　　1.理顺市区两级政府间财权与事权相统一的关系，更好地调动市区两级政府实施综合配套改革的积极性和创新性；

　　2.理顺思明、湖里、集美、海沧、同安和翔安6个行政管辖区之间的竞合关系，形成不同辖区间错位发展、分工协作、资源共享、基本公共服务协同发展的体制机制；

　　3.理顺岛内外协同发展关系，形成岛内外一体化发展新格局；

　　4.理顺政府与市场的关系，促进政府调控与市场机制有机统一；

　　5.理顺政府与企业的关系，创新政府服务企业的理念与方式；

　　6.理顺政府与社会组织和公众的关系，进一步调动社会组织和公众参与实施综合配套改革的积极性，最大限度提高社会资源动员能力，最大限度激发厦门特区的生机和活力。

　　三、深化行政管理体制改革的主要任务

　　（一）扩权强区，构建市、区、街道三级财权与事权相统一的行政管理体制

　　在调研中发现，制约当前厦门区一级经济社会可持续发展的重要因素之一是区里经济社会管理权限太少，特别是财权与事权不相匹配。要按照充分发挥市区街道“三个积极性”和“依法合规、责权统一、规范管理”的原则，适时推出扩权强区工作，要求市级各部门向区机构下放经济社会管理权限，列出市区两级政府各自的权责清单。

　　推进城市管理职能下移，通过赋予区级政府经济社会管理权限，健全财权与事权相统一的政府间纵向管理体制，进一步解放和发展区级政府的公共生产力，进一步增强区里自身发展的内生动力和活力，进一步激活区一级的各种创新要素。在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业和社区建设等方面，厦门市政府有关职能部门应按照权责一致、能放即放的原则放权授权，进一步扩大区级行政管理自主权和决策权，赋予街道办事处发展辖区内经济社会事业的责、权、利，以此深化行政审批制度改革，推动市区两级政府更快转向公共服务型政府。

　　扩权强区，市权下放，区里拥有更多权力同时也承担更多责任，要明确区委、区政府的责任。区政府的权力与责任在市政府的监督下必须履行，必须强化监督与责任追究，确保权力与责任相对称，强化行政问责。

　　（二）探索扁平化、网络化、信息化行政管理体制，持续优化厦门综改区的公共政务环境

　　以信息化和网络化技术为依托，统筹规划、精心设计，探索标准化、扁平化行政管理体制，持续优化政务环境。扁平化行政管理的基础是信息化和网络化，同时信息网络化和扁平化的主要目标是提升政府的管理能力和服务水平，持续优化政务环境，建设公共服务型政府。

　　首先，压缩和减少行政管理层级，把现行的政府职能部门的条条管理转变为有序的条块结合。其次，在机构设置上转变政府职能部门与上级政府组织简单的一一对应关系，实行一岗多责、一人多能，尽可能地把职能相关的机构精简到同一个机构中，建立精简高效的综合管理架构和规范化、程序化的运作方式。再次，建设智慧型政府，构建信息化、网络化的行政管理模式。依托新一代信息网络技术，把厦门特区政府打造成为知识化、信息化、智能化的智慧型政府，提升政府对网络虚拟社会的领导力和管理水平。

　　（三）研究制定厦门综改区服务型政府建设的战略规划和《厦门市岛内外基本公共服务发展规划》

　　出台明确服务型政府建设的时间表、目标系和路线图，有助于加强服务型政府建设的战略指导，有助于实现综合配套改革的战略目标。制定厦门市建设服务型政府“一年构建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的发展规划，分布实施，不懈推进，绩效评估，持续改进。

　　以满足公众需求为导向，在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。研究制定厦门岛内外基本公共服务标准体系，加快建立健全符合厦门市情、比较完整、覆盖岛内外、可持续的基本公共服务体系，以基本公共服务标准化逐步推进基本公共服务均等化，以基本公共服务均等化稳步促进岛内外一体化发展。

　　公共财政是公共服务型政府的重要保障。预算是公共财政管理的重要内容。预算的编制和执行决定着政府职能的方向和范围。市、区两级政府要优先安排财政预算用于基本公共服务，并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务需求相适应、同加快推进岛内外一体化相协调，推进实施按照地区常住人口安排基本公共服务支出。

　　（四）转变唯GDP导向的政绩考核制度，构建差别化政绩评价制度

　　政绩考核差别化，是由国家发展改革委针对全国各个区域政绩考核指标同一性的弊端，考虑到不同区域、不同地区除了具有共性功能外，还具有不同的资源禀赋、区位条件、发展优势等个性功能，从而按照不同区域的主体功能定位实施差别化的评价考核。其本质是对科学性、合理性和公正性的回归，不仅能够促进地方发展理念转型，改变GDP至上的发展模式，有利于激发各地方政府从速度发展转向科学发展，使政绩考核更加全面、合理。

　　目前，厦门六个区之间同质化竞争、重复建设问题依然突出。针对这一问题，应抓住实施综合配套改革契机，从打造“五个厦门”的战略高度，结合全市6个行政管辖区的发展历史、发展现状和发展潜力，出台岛内外主体功能区发展规划，针对不同功能区，制定差别化政绩评价机制，真正引导和激励不同辖区、不同部门寻找适合自己的科学发展路径，以差别化政绩考核作为方向盘，激励有利于科学发展的行为，约束不利于科学发展的行为，从而推动政府加快转变职能。

　　（五）研究制定厦门综改区社会组织和社区工作人才队伍教育规划，加强对社会组织和社区工作人员的培养培训

　　推动厦门市政府、各区政府与厦门大学等高校建立“服务区域发展协同创新平台”，充分发挥厦门大学等高校在实施综合配套改革中的“智库”作用；充分利用厦门大学等高校的优质教育资源，建立社会管理和公共服务人才培养培训基地，对厦门全市现有社会组织和社区工作人员进行社会管理和公共服务教育培训，使社会组织和社区工作人员深入学习和掌握现代公共管理理念和技能，全面提高自身业务素质，为全面实施综合配套改革提供坚强有力的公共人力资源保障，以高素质的公共人力资源服务厦门基层社会管理创新和社区建设。

　　（六）健全多元主体民主协商的社会矛盾治理机制，畅通利益表达和利益整合渠道

　　加强和创新社会管理，要以解决影响社会和谐稳定的利益矛盾为突破口，探索社区党建与基层社会管理创新的结合点。探索政府管理和社区自治有机结合的协同治理机制，建立基层“民主议事日”制度，畅通政府与民间的常效性交流渠道，扩大普通公众参与度，让公众对与自己切身利益紧密相关的事情及时了解。完善专家咨询、民意调查、咨询委员会制度、社情舆情表达制度、官员个别接触（市长热线等）、政务公开、听证会等相关制度。建立重大工程项目和重要政策制定的决策风险评估制度，促进决策民主化科学化。

　　在信息网络社会，厦门市、区和街道三级党政领导干部要以打造“智慧厦门”和“数字城市”为契机，树立“公共、公平、公益”的网络精神，更新“命令—控制”思维模式，树立“协商—共享”的思维模式，创新媒介化领导、开放型领导和超越型领导的方式方法，要和广大网民群众一起，实现党委政府在网络空间的常态发声，提高政府对网络虚拟社会的领导力和管控力。

　　（七）打造厦门市社会组织管理改革集中示范点，大力培育发展有利于深化两岸交流合作和实施综合配套改革的社会组织、行业协会、志愿者组织

　　社会组织是社会发展完善、成熟的一个标志，是政府管理和服务的重要帮手。要以区为主体，市、区、街道、社区四级联动，重点打造若干个集中示范点，以强化社会管理和公共服务职能为导向，围绕社会组织登记管理、经费保障、功能拓展和监督评估等领域探索创新、先行先试，力争一年内厦门市社会组织管理改革有新突破、服务功能有新拓展、人员素质有新提升、外部形象有新建设，初步形成具有厦门特色的社会组织管理体制改革路径。

　　（八）用活综合配套改革试验“先行先试”特权，探索厦门综改区行政管理和社会管理领域的法律法规创新

　　《总体方案》要求厦门“解放思想、先行先试”。要以开展相对集中行政复议审理和行政复议委员会工作为契机，完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。深化“无诉社区”创建活动。健全突发群体性事件处置法规、规章，树立法律在化解社会矛盾和利益纠纷中的权威，提高政府处置群体性事件的公信力。

　　健全厦门市涉台法规、规章，依法保障台胞合法权益，为形成两岸同胞融合最温馨家园提供更加良好的法律服务和更加优化的法律制度环境。健全社会组织登记管理和参与公共服务提供的法规、规章。深入开展法治文化广场、法治文化社区、法治文化街道、法治文化校园和法治文化教育基地活动。

　　四、深化行政管理体制改革的工作机制

　　深化厦门综改区行政管理体制改革意义重大、任务艰巨，要坚持改革方向的坚定性、改革决策的科学性、改革举措的协调性和改革利益的普惠性有机统一。为有效推进改革工作，在国家发展改革委的指导和福建省委、省政府、厦门市委的领导下，市、区两级政府应该上下联动，密切协作，精心组织，周密部署，狠抓落实，逐步健全长效工作机制。

　　在全市综合配套改革领导小组的指导下，建立厦门综改区行政管理体制改革市、区、街道三级联席会议制度，研究解决行政管理体制改革创新中的重大问题，督促落实行政管理改革任务，编制行政管理体制改革三年行动规划和年度工作计划，组织行政管理改革试验项目的立项、论证、审批和评估等工作。

　　成立厦门综改区行政管理体制改革试验专家组或专家咨询委员会（也可与厦门大学联合成立“厦门综合配套改革发展研究院”），组织专家学者对包括行政管理体制改革在内的综合配套改革进行理论和实践层面的深入研究，加强对行政管理改革事项的跟踪评估，发布厦门综改区政府改革与治理年度发展报告，将厦门综改区行政管理体制改革创新工作实践向工作理论转化，实现从改革实践到改革理论的飞跃，在此基础上努力形成一批有高度的实践成果、制度成果和理论成果，上报国家和省发展改革委。