国函〔1988〕27号

上海市人民政府:

国务院原则批准你市一九八七年十二月二十八日《关于深化改革扩大开放加快上海经济向外向型转变的报告》,请认真研究执行。报告中提出的关于财政、外贸、物价、工资、金融等政策措施的具体实施办法,请你市同国务院有关部门商定。

当前,上海经济的发展正处在重要的转折时期。深化改革,扩大开放,加快上海经济向外向型转变,不断增强国际竞争能力,搞大进大出,是实现上海经济发展战略,改造、振兴上海的根本途径。

你市要按照经济发展战略的目标和要求,充分利用国家给予的优惠政策,加快经济发展。在工作中要坚持勤俭办一切事业的方针,少搞非生产性项目,把积累的资金集中用于生产建设。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院

　一九八八年二月二十一日

关于深化改革扩大开放加快上海

经济向外向型转变的报告

国务院:

一九八五年二月八日国务院批转了《关于上海经济发展战略的汇报提纲》,为上海的改造、振兴指明了方向。在中央领导同志的关怀、指导和直接帮助下,上海市委、市政府在回顾总结近三年贯彻执行经济发展战略汇报提纲基本情况的基础上,进一步研究了如何深化改革,扩大开放,加快上海经济向外向型转变的问题。现将主要情况和意见报告如下:

一、贯彻执行经济发展战略汇报提纲的基本情况

从一九八五年到一九八七年的三年,是上海全面贯彻执行经济发展战略汇报提纲的三年。在党中央、国务院的领导下,在中央有关部门和兄弟省市的帮助、支持下,上海经济保持稳定增长,地方财政累计向国家净上缴370多亿元。口岸出口创汇110亿美元。利用外资、引进技术取得了一定进展,第三产业发展较快,基础设施投资有所增加。在经济发展的基础上,城乡人民生活得到了一定的改善。但是,在新形势下,上海经济发展中也出现了许多新情况和新问题,突出表现在以下三个方面:

(一)地方财政收入不断“滑坡”。一九八五年上海地方财政预算内收入181.6亿元,一九八六年下降至176.1亿元,预计一九八七年下降至165亿元,一九八八年将继续下降至153亿元。三年净减28.6亿元,平均每年减收9.5亿元。如不采取有力措施,整个“七五”期间,地方财政收入下滑的趋势,将不可避免。上海地方财政收入下滑,实质上是国民收入分配结构的重大调整,主要是一些政策因素和原材料涨价,超过了工业企业的承受能力,工业成本大幅度上升,严重影响了企业的活力和经济效益的提高。

(二)物资供需日趋紧张,地方外汇收支逆差扩大。随着计划和物资体制改革的深入,指令性计划逐步缩小,国家统一分配给上海的物资不断减少。计划分配的物资占需要量的比重已从原来的70％下降到40％左右,相应增加了市场议价供应和地方进口原材料的比重,不仅影响了地方财政收入,也使地方用于进口原材料的外汇支出大幅度上升。一九八一年地方进口原材料用汇仅0.45亿美元,一九八六年达到3.2亿美元,一九八七年连同中央各部门转由地方进口的物资,地方外汇支出高达6.5亿美元。到今年底,市集中掌握的地方留成外汇已有赤字3亿多美元。一九八八年国家将继续减少对本市的指令性物资分配数量,中央各部门转由地方进口的物资还要增加地方用汇3.27亿美元,初步匡计,全年地方进口原材料的用汇需要10亿美元左右,外汇收支逆差将进一步扩大。

(三)城市基础设施严重落后,各种不安全因素不断暴露。地方财政收入不断“滑坡”,不仅进一步减少了国家的财政收入,也严重影响了地方的财政支出。一九八五年国务院批准增加本市地方财政支出基数15亿元,主要用于加强城市基础设施建设,改善投资环境,并适当增加教育、科研经费。当时我们安排用于城市基础设施的为11.2亿元。这两年,由于地方财政收入减少,与人民生活密切相关的各种补贴又不断增加,再加上今年上借中央财政4.56亿元,地方财政用于城市建设的投资,今年实际已经低于一九八四年的基数。由于城市建设资金严重不足,住房紧张、交通拥挤、污染严重和各种基础设施落后的状况尚未得到缓解。从当前来看,还有不少事故隐患和不安全因素,必须引起高度重视。例如全市各类一级危房扩大到200万平方米以上;一大批工厂设备和城市公用管线老化,毒气、毒液外溢险情不断;防洪、排涝设施标准过低,水陆消防设备严重不足,抗灾能力十分薄弱。这些不安全因素如不逐步消除,将对整个城市的生产建设和人民生活造成严重威胁。

二、加快上海经济向外向型经济转变的基本设想

当前,上海经济的发展正处在重要的转折时期。深化改革,扩大开放,加快发展外向型经济,从国际市场进口原材料,加工出口,大进大出,是解决当前上海面临的突出矛盾的积极措施,也是实现上海经济发展战略,改造、振兴上海的根本途径。

发展外向型经济,要以更加勇敢的姿态进入世界经济舞台,着眼于上海社会生产力的发展和生产现代化、商品化水平的提高,以不断增强国际竞争能力作为上海经济发展的目标。同时,把对外开放同经济体制改革有机地结合起来,逐步形成符合国际规范的、有活力的、高效率的现代商品经济的运行机制。根据上海在我国经济发展中所处的重要地位和作用,应当采取出口导向和进口替代相结合的战略,争取到一九九二年,上海出口商品占商品总值的比重从目前的30%左右,提高到40%以上;上海出口商品所需要的原材料,主要通过国际市场的大循环来解决;上海城市重大建设项目和骨干产业发展所需要的资金,主要依靠利用外资;形成一批有较强竞争能力的外向型企业;大部分传统工业和老企业得到改造,主要行业和产品达到国际八十年代初期的水平;人民生活相应有较大改善。

加快上海经济向外向型转变,必须在以下五个方面有新的突破:

第一,抓住国际市场变化的有利时机,加快上海工业结构调整,迅速形成强大的出口基地。

当前,国际市场对上海扩大出口十分有利。我们要充分发挥上海科技和外贸的优势,加强科技同生产的结合,为发展外向型经济服务。首先,要大力发展出口导向工业。以轻纺工业作为上海扩大出口创汇的主力军,并充分发挥乡镇企业和市区中小企业劳动成本低、生产能力有富余的条件,大力发展“三来一补”,迅速形成新的出口能力。同时,通过技术、资金的集中投入,从最终产品推及中间产品的各个环节,有重点地进行配套改造,提高加工深度,组合新的出口优势。其次,有选择、有步骤地发展进口替代工业。根据国家发展农业、基础工业和基础设施的需要,按照国际标准,通过消化、吸收已经引进的国外先进技术,加快国产化步伐,大力发展国家建设急需的技术装备和紧缺的基础材料,以替代进口,并逐步扩大这部分产品进入国际市场,从根本上改善上海出口产品结构。此外,还要积极发展技术出口和劳务出口,进一步加强对外经济技术合作。到一九九二年,上海口岸出口总值力争达到55～60亿美元。

第二,大胆地利用外资,引进技术,推动企业技术改造和城市建设。

积极采取多种形式,大规模地利用外资,是加快传统工业改造和城市建设的重要资金来源。从目前的实际情况来看,主要是用好以下两种形式的外资:一是进一步扩大“三资”企业,吸引更多的外商直接来沪投资;二是在积极争取利用世界银行、国际金融组织和各国政府贷款的同时,还要采取自借自还方式,通过国际金融市场筹集资金,用于工农业技术改造、发展第三产业和城市基础设施建设。到一九九二年,在用好、用完目前已批准利用的外资50多亿美元(包括直接利用外资18亿美元,“94专项”32亿美元)的基础上,尽可能更多地利用外资,使上海工业产值和出口创汇净增额的一半以上靠利用外资来实现。

第三,进一步搞活大中型企业,全面提高企业素质和经济效益。

企业国际竞争能力的增强和经济效益相应提高,是发展外向型经济的基本条件。为此,必须按照社会主义商品经济的要求,逐步改变国营企业的经营机制,进一步搞活上海的大中型企业,建立适合外向型经济发展的企业制度。要加快实施政企分开和企业所有权与经营权分离,使企业真正拥有经营自主权,特别是把进出口经营权下放给更多的企业或企业集团。在全面推行厂长负责制的基础上,推广并完善各种类型的经营承包制,同时,对有条件的企业实行股份制,对部分小型国营企业实行租赁和拍卖。继续加强企业管理,搞好企业上等级工作。全市的主要骨干企业,都要采用国际经济技术标准,努力赶超国际先进水平。要完善社会主义市场体系,充分发挥市场机制的作用,使企业在竞争中增强科技进步的动力,使各种生产要素得到合理配置和有效利用。

第四,积极推行土地使用权有偿转让,逐步开发浦东和崇明。

充分利用上海地理优势,积极推行土地使用权有偿转让,大规模地吸引国内外资金，加快浦东和崇明的开发建设，是促进上海经济向外向型转变,提高城市综合功能,全面改造老城市的重要步骤。我们要按照建设太平洋西岸最大的经济贸易中心之一的要求,搞好总体规划,分期开发建设。明年年底前,黄浦江大桥力争开工,同时认真研究浦东新区的开放度问题,做好开发浦东的准备工作,争取陆家嘴、花木、外高桥三个重点地区的开发尽早起步。同时,在老市区试行土地使用权有偿转让的基础上,积累经验,逐步扩大,以加快老城市的改造。

第五,充分发挥上海综合优势,发展横向经济联合,建立长江三角洲经济圈。

充分发挥上海多功能经济中心的作用,按照经济的内在联系,在平等互惠的基础上,建立新的经济网络,形成综合优势,这是推动长江三角洲经济走向外向型的重要条件。上海除了通过横向经济联合,建立以名牌产品为“龙头”的企业集团,扩大对外出口以外,还要进一步敞开对内开放的大门,在金融、贸易、航运、技术、管理、信息、人才等各个方面,广泛开展双向合作和交流,促进经济的共同繁荣。上海市区和郊区十个县是一个有机的整体,要按照城乡一体化的要求,加快产业结构调整,大力发展乡镇企业和多种经营,进一步发挥郊区作为城市副食品基地、大工业扩散基地、出口创汇基地和科研中试基地的作用。

三、请求中央给予的政策措施

进一步贯彻执行经济发展战略汇报提纲,加快上海经济向外向型转变,必须深化经济体制改革。根据上海的实际情况,我们建议给予以下的政策:

(一)财政实行基数包干,一定五年(从一九八八年到一九九二年)不变。

1、包干基数定为105亿元。这是根据一九八七年地方财政收入预计数及需要照顾和调整的情况确定的。

2、包干的范围,按一九八七年的地方财政收入分成办法计算,能源交通重点建设基金、原来在上交以后由中央返还的各项结算款和中央各部委核拨的专款,都仍按现行办法处理。以后国家有重大政策措施出台,应增应减的数额,另行处理。

3、实行包干以后,从一九九一年起,如果地方财政收入超过165亿元,超收部分实行对半分成,中央得五成,地方得五成。

(二)外贸体制按中央即将确定的新方案执行,但根据上海实际情况,要求放宽外贸经营自主权。

1、建议核定换汇成本时,对上海实际情况给予考虑，适当照顾。

2、地方以进养出所需自用进口的原材料,建议对上海适当照顾,在零星急需进口范围内切出一定数量,由上海自行组织进口。

3、建议对出口配额以一九八八年实绩为基础,对苏联、东欧协定贸易,按照择优原则进行分配。

4、上海外贸的基建、简易建筑和科技教育经费,仍按国家每年的计划安排下拨。

5、按照国家统一规定,在上海建立外汇调剂中心,开展外汇调剂业务。

6、关于重点出口生产企业出口本厂产品的出口经营权、在海外设立机构(港澳除外)和举办展销会的审批权,下放上海市人民政府。

(三)物价控制总水平,逐步下放管理权。

鉴于目前上海是价格“盆地”,要积极疏导,逐步理顺,近期内零售价格总水平上涨幅度势将高于全国。要努力稳定“菜篮子”价格,控制人民基本生活必需的日用工业消费品的价格,一般工业品价格适当放活,力争把零售物价指数控制在全国大中城市的平均上涨幅度之内。

物价管理权限要随着经济体制改革的深化,逐步下放。上海是重要的工业基地,对工业品价格应有较大的定价权。在一九八八年,将国家定价和国家指导价的工业品定价权下放一批给上海市;对仍由国家管理价格的工业品,有的可以给上海一定的浮动幅度,具体办法由上海市和国家物价局商定。

(四)进一步探索因地制宜的分配办法。

根据中央对职工工资分配的政策原则,结合上海实行财政基数包干的实际情况,在兼顾国家、集体、个人三者利益,职工实际工资增长不超过国民收入和劳动生产率增长的前提下,建议中央允许上海对职工工资分配办法进行因地制宜地探索和试点。具体实施办法,由市劳动局同劳动人事部商定。

(五)发挥金融机构融通资金的枢纽作用,加强金融实力,完善金融市场。

1、充分发挥各种金融机构的作用。建议中央同意经人民银行总行批准逐步在上海增设几家外资分行,并可由香港中资银行在上海设立分支机构,同时充分发挥各专业银行、区域性银行的作用,并开拓其他非银行金融机构的融资活动,为上海经济发展服务。

2、进一步发展金融市场,广泛进行短期资金拆借、证券买卖等业务,同时照顾上海扩大发行地方企业债券的额度,搞活金融。金融市场的拆借利率由市人民银行审批可以浮动,以发挥利率的调节作用。

3、鉴于上海市银行承担中央安排的项目较多,金额较大,块块资金包干后难以平衡,建议今后属于中央重点基建、技改项目、车船飞机的专项等贷款需要增加的信贷资金,继续请人民银行总行在年度信贷安排中帮助解决。

4、鉴于上海经济建设中多年欠账,建议国家计委和人民银行总行对基建规模和信贷资金上给予一些照顾。

(1)原定每年照顾上海增加地方基本建设一亿元的固定资产投资规模和信贷资金,以及使用扩权外汇的配套人民币贷款,仍按原办法执行。

(2)在三年之内,由人民银行总行每年给上海市适当增加一部分专项基金发展贷款,用于基础设施和副食品基地的发展。三年以后周转使用。

以上的建议要求,如经国务院批准,并付诸实施,对上海的改造、振兴必将产生积极的促进作用。我们将按照党的十三大精神，进一步动员全市人民，深化改革，扩大开放，努力克服前进中的暂时困难，做好各项工作，继续为国家做出应有的贡献。

以上报告，当否，请批示。

上海市人民政府　

一九八七年十二月二十八日