【来源】黑龙江日报.2014-2-27.
以改革创新增强内生动力和发展活力--
加快黑龙江省贫困地区全面建成小康社会步伐
黑龙江日报记者 张桂英
写在前面
省委、省政府高度重视扶贫开发工作。“十二五”以来，我省认真贯彻《中国农村扶贫开发纲要(2011?2020年)》，实施扶贫开发整村推进等一系列重大政策和措施，各地各部门围绕扶贫任务，不断创新工作机制，强化工作落实，全省扶贫事业成效显著——3年扶持42万农村扶贫对象实现脱贫；2013年全省贫困村农民人均收入达到4095元，25个贫困村达到四星级以上新农村标准，完成1250个贫困村扶贫开发整村推进工作；把大兴安岭南麓11个县纳入14个国家特困贫困片区规划之中，新建444个产业扶贫项目、带动10.6万贫困农户，资助贫困家庭子女9.3万人参加中、高职学习，培训扶贫对象7.3万人次，引导和组织81万贫困户劳动力转移就业；全省160多个中省直党政机关、企事业单位、部队等帮扶贫困村280个，省、市、县各级帮扶单位与3.5万个贫困户结成“一帮一”帮扶对子。
为进一步贯彻落实十八届三中全会和习近平总书记等中央领导同志扶贫开发的一系列重要指示精神，党中央、国务院日前印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，这是对全国农村扶贫工作做出的新部署、新要求，也是当前和今后一个时期我省做好扶贫开发工作的纲领性文件。为科学准确把握政策要求，有力抢抓政策机遇，推动我省扶贫开发事业加快发展，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐，日前记者采访了省扶贫办负责人，就国家新政的亮点要点特点和我省下一步扶贫开发工作将向何处发力、将带来哪些重大变化，进行权威政策解读。
深化改革
统领扶贫开发新政
日前出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(以下简称《意见》)明确指出，“当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。”
省扶贫办党组书记、主任张希良在接受记者采访时说，《意见》共分为深化改革、创新扶贫开发工作机制；注重实效、扎实解决突出问题；加强领导、确保各项措施落到实处三个部分。这其中，深化改革创新机制是最频繁出现的关键词。如《意见》强调，“以改革创新为动力，着力消除体制机制障碍，增强内生动力和发展活力，加大扶持力度，集中力量解决突出问题。”针对当前扶贫开发工作和贫困地区存在的主要问题，提出了六项改革措施和十项重点工作。
这六项改革措施的核心内容是：改进贫困县考核机制；建立精准扶贫工作机制；健全干部驻村帮扶机制，用新机制保障扶贫开发工作落到实处；改革财政专项扶贫资金管理机制；完善金融服务机制，用新机制保障扶贫开发资源有效利用；创新社会参与机制，用新机制保障社会各界参与扶贫开发。
十项重点工作的主要内容是：村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化。以此为抓手，集中力量解决贫困群众生产生活中突出困难，解决贫困地区经济社会发展中突出问题。
以机制创新推动扶贫开发大提速
《意见》中提出的六项改革措施，项项直指扶贫开发的工作机制，旨在突出市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。尤其是改进贫困县考核机制，建立精准扶贫工作机制，建立干部驻村帮扶机制和创新社会参与机制。
《意见》要求，改进贫困县考核机制，要由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县(以下简称重点县)取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。
记者从省扶贫办了解到，考核机制的改革，根本目的就是切实把扶贫开发“县抓落实”落到实处，把重点县的到村到户工作落到实处，使扶贫工作真正取得实效。扶贫开发并不排斥GDP。专家研究证明，GDP每增加一个百分点，贫困发生率可降低0.5个百分点；扶贫开发工作抓好了，解决了发展“瓶颈”问题，也会带动和促进经济增长。我省有国家重点县和省重点县各14个，占全省县市总数的41%。为强化管理，我省将依据中央有关精神，区分情况，制定具体考核评价办法，加强检查、考核和评估，进一步激活内生动力和发展活力，认真抓好扶贫工作。对扶贫工作好、经济发展快、提前完成脱贫任务的扶持不减。对扶贫工作重视不够、完不成脱贫任务的依规问责。同时，要求重点县要列出脱贫时间表，明晰工作推进路线图，克服扶贫“依赖症”，如期高效完成扶贫任务。
《意见》要求，建立精准扶贫工作机制，要坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设扶贫信息网络系统。专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。
对此，下一步我省要严格按照国家扶贫对象识别办法和标准，对贫困村贫困户建档立卡，做到底数清楚、扶持精准、动态管理。精准扶贫要做到“三精准”，即精准识别、精准帮扶、精准管理。切实实现变扶贫“大水漫灌”为“滴灌”，确保扶贫对象得到有效扶持。同时将对识别得准、做得好的县加大支持力度，反之减少支持比例。要优先实施具备条件的贫困村规划，在县域内完成一个村的扶贫任务，再启动下一个村的扶贫规划，分批推进贫困村规划的实施。做到脱贫一村“清除”一村，脱贫一户“清除”一户。
《意见》提出，建立干部驻村帮扶机制，可分期分批安排，确保每个贫困村都有驻村工作队(组)，每个贫困户都有帮扶责任人。把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部特别是青年干部的重要渠道。
今后，我省各地要组建扶贫开发驻村工作队，尤其是要向实施扶贫开发整村推进的贫困村派驻工作队，让驻村干部带着感情、党和政府各项强农惠农富农政策，深入到群众中去，发挥牵线搭桥、引资引智、参与管理等作用，把资金、技术、信息、人才等资源引进去，把农畜产品销出来，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。要建立激励机制，使能吃苦、善帮扶、贫困群众认可的优秀干部脱颖而出、得到重用，实现驻村帮扶长期化、制度化。
与此同时，我省将进一步创新社会参与机制，完善定点扶贫制度，依据不同单位职能、经济(智力)实力等因素，实行差异化定点帮扶，确保帮扶取得实效。大力支持民主党派、工商联、无党派人士及军队和武警部队参与扶贫开发工作，积极引导各类企业、社会组织、个人以多种形式帮扶农村困难群众。建立社会扶贫信息平台，用好的机制吸引想做好事的人，让想扶贫的能扶得着，想捐赠的能捐得出。
强管理探新路
确保扶贫资金发挥效应
推动扶贫开发，离不了资金的投入和支持。如何用好用准财政扶贫资金？如何让财政扶贫资金发挥四两拨千斤的作用，带动更多社会资金投入到扶贫开发事业中来？针对这个关键问题，《意见》明确要改革财政专项扶贫资金管理机制；要完善金融服务机制。
《意见》指出，要加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性，项目资金要到村到户，切实使资金直接用于扶贫对象。项目审批权限原则上下放到县。省、市两级政府主要负责资金和项目监管，县级政府负责组织实施好扶贫项目。加大违纪违法行为惩处力度。同时，探索以奖代补等竞争性分配办法。积极探索政府购买公共服务等有效做法。
采访中记者了解到，为确保扶贫资金发挥扶真贫、真扶贫的作用，我省将进一步完善专项扶贫资金使用和管理的相关制度，减少扶贫资金的管理层次，除省里安排的跨区域、投资较大的项目外，将项目审批权下放到县，省、市两级将主要精力放在规划制定和资金项目监管上。搭建“高压线”，依法严管扶贫资金，对贪污侵占挪用等违法违规行为严格问责、严肃处理。引入竞争机制，资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，今后哪个地方扶贫工作做得好，就多给予支持，彻底解决无论工作干好干坏都盯着资金的问题。对资金使用和项目建设进行全程跟踪，强化主体责任落实，增强资金使用的针对性和实效性，真正把资金用于扶贫对象。
针对《意见》提出的要充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。进一步推广小额信用贷款。张希良告诉记者，今后我省将把推进贫困地区金融组织创新、产品创新和服务创新作为金融扶贫创新重点，健全信贷资金投向贫困地区的激励机制。继续搞好扶贫贴息贷款试点工作，不断扩大贫困村互助资金试点，同时引导政策性金融、商业性金融、合作性金融支持贫困地区发展，积极推广扶贫小额信贷、妇女小额担保贷款，解决困难群众贷款难问题。改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务。
贫困群众需求就是今后工作重点
针对制约贫困地区发展的瓶颈，《意见》指出，各地扶贫开发工作要注重实效，扎实解决突出问题，要以集中连片特殊困难地区(以下简称片区)为主战场，因地制宜，分类指导，突出重点，注重实效，进一步整合力量、明确责任、明确目标，组织实施扶贫开发10项重点工作。
记者从省扶贫办了解到，针对省情实际，今后我省扶贫开发将主要从以下三个方面重点突破，目的是提高贫困群众生活水平，提高农村社会保障水平，促进贫困地区经济发展，促进基本公共服务均等化，努力实现到2020年全省现有214万贫困人口脱贫目标。
一是关乎贫困群众的基础设施建设
我省把扶贫开发与新农村建设、城镇化建设有机结合起来，加大贫困村和贫困地区基础设施建设和改善人居环境投入，推进公共服务均等化，让贫困群众真正享受到农村改革发展成果。实施“三通两改善”(通公路、通电、通讯，改善生活条件、改善村庄环境)工程，整体规划、分步实施。
--交通扶贫。要想富先修路，已经成为贫困地区群众的共识。经过3年的公路会战，我省农村公路状况有了很大改观，但存在着高等级公路少，交通运输骨架网络尚未形成，公路通达能力和畅通水平低，一些节点尚未实现通畅等问题。为此，今后要加大公路建设力度，基本实现一级以上等级公路连接，干线公路网网络布局和等级结构趋于合理，二级以上公路占干线公路比重达到70%以上。进一步提高农村公路覆盖能力和网络化水平，乡镇、行政村和撤乡并镇之前的原行政村全部通沥青(水泥)路。加大贫困村村内道路建设，提高群众出行和生活水平。巩固农村公路“通达工程”和“通畅工程”成果，加大道路管护工作力度。
--水利扶贫。《意见》指出，继续全力推进《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》实施，优先安排贫困地区农村饮水安全工程建设，确保到2015年解决规划内贫困地区剩余的农村居民和学校师生饮水安全问题。进一步提高农村饮水安全保障程度和自来水普及率。我省将加大投入力度，采取集中和分散供水的方式，全面解决农村人畜安全饮水问题。贫困地区自来水入户率达到80%以上。
--电力扶贫。《意见》提出，要加大农村电网升级改造工作力度，落实《全面解决无电人口用电问题三年行动计划(2013-2015年)》，全面解决无电人口用电问题。我省要抓住国家农村电网改造机遇，完成未实施改造贫困村的农网改造任务，实现城乡同网同价，全面解决无电人口用电问题。要加强110(66)电网建设，进一步提高县域电网电压等级。
--建房扶贫。我省的农村“温饱”问题中，“饱”的问题已经解决，但“温”的问题仍未彻底解决。一些贫困群众住的仍是土房子、冰屋子。因此，下一步要按照《意见》要求，加强贫困地区农村危房改造，补助政策向贫困农户倾斜，实行多部门合作，提高建房补贴标准，不断改善居住条件，逐步消灭泥草房和危房。
二是关乎贫困群众的产业项目建设
产业既是贫困地区经济发展的“瓶颈”，更是贫困群众增加收入的重要途径。只有扶持发展富民产业，才能帮助贫困群众彻底脱贫。
--产业扶贫。《意见》要求，要指导片区编制县级特色产业发展规划，切实提高贫困户的参与度、受益度。力争每个有条件的贫困农户掌握1至2项实用技术，至少参与1项增收项目，初步构建特色支柱产业体系。从我省实际出发，今后将紧紧依托全省“五大规划”和十大重点产业，依托实施两大平原农业综合配套改革试点，加大产业扶贫力度，特别是立足自身资源禀赋和现有产业基础，扶持规模养殖业、高效种植业等特色优势产业发展，抓好“一村一品、一乡一业”，推动规模化生产和产业化经营，在贫困地区建成稳固的扶贫产业体系，确保农民眼前增收有保障，将来增收有潜力。积极鼓励和引导农民发展各类专业合作社，努力构建“新型经营主体+贫困农户”的产业化经营脱贫模式，增强农户抵御市场风险的能力，解决年年扶、年年贫的老大难问题。培育和壮大农民专业合作社，特别要大力发展现代农机合作社，鼓励和支持贫困户带地入社，提高自身“造血”功能。从今年开始，省里将对直接带动贫困户的各类农民专业合作社给予专项支持。
--旅游扶贫。《意见》提出，加强贫困地区旅游资源调查，围绕美丽乡村建设，依托贫困地区优势旅游资源，发挥精品景区的辐射作用，带动农户脱贫致富。我省有着丰富的特色旅游资源，适宜开展冰雪、温泉、森林、湿地、边境旅游，今后将扶持符合条件的贫困乡村开展各具特色的旅游项目建设，以此带动贫困劳动力就业，实现增收致富。做精“农家乐”、“乡村旅馆”等品牌，力争把乡村旅游业打造成农民增收的重要产业。
三是关乎贫困群众的公益事业建设
大力推动教育、文化、卫生等公共服务设施建设，加快贫困地区社会事业发展，不断提升公共服务水平，是贫困群众的热切期盼。
--教育扶贫。《意见》提出，要全面实施教育扶贫工程。就我省来说，要坚持扶贫与“扶智”相结合，补齐教育短板，逐步消除家庭贫困代际传递。要科学布局农村义务教育学校，保障学生就近上学。控制辍学率，保证升学率，确保义务教育率达到95%以上，学前三年教育毛入园率达到55%以上，高中阶段毛入学率达到80%以上。要加强职业技能培训，加快人力资源开发，帮助贫困群众“拔穷根”。结合贫困户建档立卡工作，加大对贫困家庭学生的资助力度，帮助贫困家庭子女完成学业。要开展好到村培训、订单培训、委托培训、创业培训、示范性培训，增强就业创业能力。要组织实施好中等职业教育协作计划，广泛开展职业技能培训，使未继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力都能接受适应就业需求的职业培训。要继续实施好面向贫困地区定向招生专项计划和支援中西部地区招生协作计划，推荐贫困地区的优秀高中学生接受优质高等教育。要加强贫困地区学期教育、义务教育基础设施建设，不断提高教育质量。
--卫生和计划生育扶贫。《意见》要求，进一步健全贫困地区基层卫生计生服务体系建设，采取有效措施逐步解决因病致贫、因病返贫问题。我省地处高寒地区，冬季漫长严寒，呼吸系统、心脑血管等疾病多发，一人患病全家贫困。因此，要加强贫困地区县、乡、村三级卫生计生服务网络建设，不断提高县级医院的专业能力和医疗水平。要把卫生工作的重心下移，靠近群众，方便群众，在乡镇建设由政府举办的卫生院，在行政村建设卫生室和计划生育服务室，加大对乡村医生的培训力度和关心程度。组织群众参加新型农村合作医疗，不断提高参合率。要关心留守老人、妇女和儿童的身心健康，逐步提高妇女儿童医疗卫生保障水平，有效控制重大传染病和地方病。要实施计划生育政策，持续和稳定低生育水平，逐步实现人口均衡发展。
--文化扶贫。《意见》强调，要加强贫困地区公共文化服务体系建设，提高服务效能，积极推进公共数字文化建设。文化是一种软实力，也是生产力。要大力发展具有黑龙江特色的黑土文化、民族文化建设，充分利用县、乡、村的活动场所等现有设施，积极开展群众性文化活动。要统筹有线电视、直播卫星、地面数字电视等多种方式，提高电视覆盖率，确保贫困户入户率达到95%以上。要加快县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站为主干的公共文化设施网络建设，每个贫困村都要建成农民书屋和文化学校。
--信息扶贫。《意见》要求，推进贫困地区建制村接通符合国家标准的互联网，努力消除“数字鸿沟”带来的差距。城乡差距既是发展差距，也是信息不对称的差距。因此，要整合开放各类信息资源，为贫困地区和贫困群众提供信息服务。要解决服务“最后一公里”问题，充分利用好组织、农业部门在行政村设立的信息终端，每个行政村至少确定1名有文化、懂信息、能服务的信息员，加大培训力度，着力提高其信息获取和服务能力。片区内行政村的互联网覆盖率要达到100%。
省负总责 市抓推进 县抓落实
环环相扣合力攻坚
为加强领导，确保各项措施落到实处，《意见》要求，各级党委和政府、各有关部门要深刻认识扶贫开发的重大意义，更加重视扶贫开发工作，践行党的群众路线，转变作风，扎实工作，切实帮助贫困地区改变面貌，帮助贫困群众脱贫致富。《意见》同时就明确工作职责、完善管理体制、加强基层组织、强化队伍建设和营造良好环境等五方面做出了具体要求。
按照省负总责的要求，围绕构筑“大扶贫”战略格局，我省将进一步调整和加强全省扶贫开发工作领导。要坚持用制度管权、管事、管人，约束和规范行政行为，推动扶贫开发工作科学、规范、有序地进行。要搭建起群众受益、实施规范、社会监督、县为主体的扶贫工作行政作为体系。要按照“省负总责、市抓推进、县抓落实”的总体方针，逐级建立扶贫开发目标责任制，确保扶贫开发目标任务如期完成。重点县党政领导要把解决贫困群众脱贫问题列入重要议事日程，以扶贫开发总揽工作全局，科学谋划脱贫思路，坚持重大问题亲自研究、难点事项亲自协调、任务落实亲自过问，不断强化责任意识、担当意识。
今后扶贫开发工作要切实发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。选好配强村“两委”班子，突出抓好村党支部带头人队伍建设。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀人员、高校毕业生等到贫困村工作，充分发挥驻村工作队(组)作用。各级扶贫开发相关部门要加强思想、作风、廉政和效能建设，重点县要充实扶贫工作力量，做到事有人干，责有人担。扶贫任务重的乡镇要配备专干。扶贫开发队伍建设要适应精准扶贫工作需要。
