【摘要】加快发展以城际高铁为代表的轨道交通，是深入落实京津冀协同发展要求的重要抓手。基于京津城际武清站的案例研究，笔者提出几点政策建议。第一，合理规划高铁线路进行交通引导开发（TOD）战略布局和发展，促进北京非首都功能疏解和京津冀城市群的区域协调发展。第二，合理规划建设高铁新城。第三，建立科学的公共轨道基础设施溢价回收机制。第四，预防城际高铁建设积累的土地财政金融风险。
建设世界级城市群是京津冀协同发展的最终目标，最基本的要求就是形成完善的城际轨道交通网络。随着京津冀协同发展的推进，2008年以来，尤其是京津冀协同发展的五年中，京津冀地区的高铁建设快速推进，“轨道上的京津冀”建设卓有成效，《京津冀协同发展交通一体化规划》要求2020年实现区域内快速铁路覆盖所有地级及以上城市。形成京津石中心城区与新城、卫星城之间的“1小时通勤圈”，京津保唐“1小时交通圈”，相邻城市间基本实现1.5小时通达。另外，北京与雄安新区之间也要新修若干条城际专线，形成半小时通勤圈。近日公布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出要“打造轨道上的都市圈”。京津冀地区应当加快发展以城际高铁为代表的轨道交通，促进协同发展。
高铁开通的直接影响是改善了各地与北京的交通便利程度，经笔者计算，如图1所示，京津冀已通高铁地区与北京的平均通勤时间由高铁开通前的116分钟减少为58分钟，平均时间降低了一半，人力和资本要素在京津冀流动的时间半径大幅收缩，有效推动了区域一体化，同时也对不同区域的要素导向与资源分配产生重要影响。以京津城际铁路为例，其为中国第一条标准意义的高速铁路，连接了京津冀地区北京和天津两大城市，2017年日均发送旅客8.2万人次，成为往返两地的首选交通方式。
城市群通常围绕特定的核心城市进行交通引导开发（TOD）战略布局和发展。城市群轨道交通的建设将有效推动区域一体化，但在城际高铁建设如火如荼的背景下，同时也会对不同区域的要素导向与资源分配产生重要影响。尤其是京津冀城市群中，北京是中国首都，同时是京津冀区域的核心城市，基础设施完备，生产要素富集，在经济社会发展水平和制度建设完善程度等方面远远领先于天津和河北，对周边地区的辐射效应显著，京津冀其他城市与北京的通达性改变将对其未来发展产生巨大的影响。
图1 京津冀主要高铁站点与北京的通勤时间变化
城际高铁建设首先影响沿线地区的通达性，人力和资本要素流动的时间半径大幅收缩，最直接的影响是对区域土地市场的供求关系产生冲击，高铁站周边区域开发如何适应土地市场的客观规律，如何加强土地利用管理，并促进京津冀协同发展是急需解答的问题。
笔者的研究发现，京津城际武清站开通前半年即会对高铁站点周边的土地价值产生影响，提高站点周边总体土地价值的20%，尤其是对商业服务业以及住宅用地的价值提升超过50%，但这种影响局限于以站点为圆心方圆10公里左右的范围内；另外，相对于新增建设用地，高铁对交通基础设施建设更加完备的现有建设用地的价值提升作用更加明显。最后，高铁开通可以提高地方土地出让金收入约60%。
基于以上研究，笔者提出四点政策建议。
第一，合理规划高铁线路进行交通引导开发（TOD）战略布局和发展，促进北京非首都功能疏解和京津冀城市群的区域协调发展。京津冀城市群中北京目前存在过度拥堵的大城市病问题，而周边地区则发展相对落后，对北京的非首都功能进行疏解有利于区域协调发展。城际高铁发展能够有效带动设站地区较大范围内的国土开发，随着京津冀协同发展的进一步深入，轨道上的京津冀建设也进一步加速，应当科学规划城际高铁布局，以城际高铁为导向，促进京津冀世界级城市群和内部不同空间组团的协调发展。
第二，合理规划建设高铁新城。随着高铁建设的快速推进，很多城市正在围绕高铁站点大力发展“高铁新城”，尽管城市的规划和建设要求一定的超前性，但过于依赖高铁对发展的拉动作用导致了大量“鬼城”“空城”现象，背后重要的原因在于政府未能充分认识高铁拉动周边地区发展的科学规律，盲目进行规划建设。在城际高铁的发展初期，车站对土地市场的影响半径不超过10公里。基于此，在高铁发展初期，京津冀围绕高铁站点进行的城市规划和建设应当不超过距站点10公里，且重点规划商服发展和住宅建设，避免工业用地布局于高铁站点周边，并重视与车站联通的交通基础设施配套。
第三，建立科学的公共轨道基础设施溢价回收机制。从全国范围看，高铁具有公共品的属性，主要由中央和地方政府共同投资建设，中央和地方的投资比例各有不同，在大部分沿海省份，这个比例为6∶4到5∶5之间。地方纳入高铁网络的边际收益远大于边际成本，这客观上造成了中央对建设高铁地区的额外补贴，导致“高铁争夺战”和地方政府“绑架”高铁线路走向的现象时有发生。京津冀地区应当试点建立科学机制对土地财政的溢价进行部分回收，建设区县间的财政平衡机制，从根本上避免高铁建设导致的间接不合理补贴现象，提高资源的空间分配和利用效率。
第四，预防城际高铁建设积累的土地财政金融风险。住房市场化改革以来，地方政府对土地财政的依赖逐渐增强，高铁对城市土地，特别是商住用地价格。高铁建设需要大量资金投入，促使地方政府通过土地出让和抵押进行融资。这会进一步强化地方政府对土地财政的依赖，加大金融部门“去杠杆”和房地产“去库存”的压力，同时积累系统性金融风险。因此，规划建设城际高铁时需要考虑本地财力，加快构建“高铁建设—土地开发—金融风险”的监控系统，谨防系统性金融风险的发生。
