行政区划是国家为了进行分级管理而实行的区域划分。一直以来，行政区划调整作为中央治理地方及国家权力再分配的手段，在政治经济生活中占有十分重要的地位。改革开放之后，城市行政区划调整逐渐发展成为一项重要的城市化工具，服务于地方经济建设的总体目标。

我国的城市行政区划调整可以划分为撤县设市和撤县设区两个重要阶段。撤县设市兴起于20世纪80年代，其背景是乡镇企业即“离土不离乡”式农村工业化的迅猛发展，再加上从1990年开始，我国政府通过立法的形式确定了“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针。在政府的扶持下，全国各地掀起了“县改市”热潮，许多中小城市应运而生，然而，由于许多地方盲目设市，“虚假城市化”问题严重，这一轮设市热潮于1997年被中央紧急叫停。进入21世纪后，随着对外开放程度的不断深化，大城市凭借其天然的集聚效益、规模经济以及完善的基础设施等优势，逐渐发展成为区域经济增长的核心动力。为突破发展空间的限制、加强辖区间的资源整合，以发展大城市或中心城区为主的撤县设区政策开始盛行。

我们试图以一种新的视角来看待撤县设区，我们认为撤县设区是一种土地先行的城市扩张战略。理论上，通过土地征收与再出让等方式，撤县设区能够实现城市空间的扩张，提升中心城区的辐射与带动能力，达到要素集聚的效果。一方面，撤县设区能够破除原辖区间人为设置的各种障碍尤其是行政性壁垒，共享各种资源，降低城市内部不同辖区间的交易成本，从而扩大市场范围、实现规模经济。另一方面，撤县设区会使得中心城区人口和土地的迅速扩大，有助于发挥中心城市的集聚效应，吸引外部资源流入。从现实情况看，与其他发展中国家一样，我国部分地区也存在城市供给不足，即城市规模过小的问题，这将不利于集聚经济的产生。

但同时我们也不能忽略撤县设区可能带来的“虚假城市化”问题。一方面，通过撤县设区实现的城市化可能是“徒有其名”的。由于产业发展和基础设施建设滞后，大量农业人口虽然完成从农民到市民的身份转换，但无法寻找到合适的就业机会，也无法融入撤并后的城市生活，不能变成经济学意义上的市民。另一方面，一些撤县设区也许从一开始就是“动机不纯”的。在等级化的城镇管理体制下，等级越高的城市越容易借助行政力量获取土地和用地指标支持，撤并的意愿越强烈。当土地出让成为地方财政收入的重要来源后，这种扩张趋势变得更加难以扼制，其结果是土地扩张的速度远远超过人口集聚，居民的生活成本和产业的发展成本大幅度上升。不仅如此，撤并过程中涉及的巨额土地出让利益容易造成城市发展过程中的短视，从而影响城市长期中的可持续发展。

我们的研究发现这种政府主导的城市化的确能够促进创业就业、加速辖区内产业转移，也能在一定的时滞之后吸引人口向中心城区聚集，但从总体上无法促进投资，也无法提高产出水平和劳动生产率。这在一定程度上证实了我们的猜想，即与开发区等产业促进政策不同，撤县设区本身是一种“基于地理区位的”（Place-Based Policy）政策。在这一政策背景下，地方政府取得审批后能够做到的是按照城市建制和蓝图重新规划原县域用地，改变部分农业用地的用途，实现新辖区内的劳动力转移包括部分失地农民的被动转移，从而逐渐提高城市化水平。然而，由于非农部门的投资并没有积极响应，转移后的劳动生产率与转移前相当甚至更低。我们的研究意味着，要想使得撤县设区达到提高经济绩效的效果，除了需要满足撤并的条件之外，配套的产业促进政策也必不可少。

换言之，土地先行的城镇化战略很有可能会造成城市资源的过度开发，这反过来会导致城市低效率发展，所以，想要单纯地依靠土地扩张来实现中心城区经济的快速增长是不现实的。

根据这些研究结果可以得出几点政策建议。首先，政府在选择进行撤县设区时不能盲目跟风，而是要从城市自身的实际发展需求出发，以更谨慎的态度对待撤县设区。也就是说，未来的撤县设区要更加尊重市场的选择，不能完全以政府为导向，政府的职责应该是在遵循市场规律的前提下找到最需要撤并的城市。同时，政府应明确自己在城市经营过程中所扮演的角色，不能将城市经营简单地认为是通过对城市资源——尤其是土地的资本资产运作，从而获取城市建设资金的过程，如果仅停留在这一层次，很有可能会因此大搞城市形象工程，造成对城市资源的过度开发。其次，在撤并的过程中以及撤并完成后，要重视各级政府职能的转变与协调，既要保证被撤县（市）的发展积极性，又不能偏离实现市场融合的最终目标或者是将被撤县（市）作为城市发展的“牺牲品”，即要注重“以民为本”的城市经营思想，关注新城区的民众利益，而不是将他们排除在城市经营的成果之外。

总的来说，有效提高政府工作效率，在获得城市建设扩容带来的短期经济效益的同时注重城市的长期可持续发展是实现被撤县（市）与原城区共赢的关键。