2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，它的设立是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的国家级新区。

在我国，所谓国家级新区是指由国务院设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的大尺度、综合型城市功能区（国家发展和改革委员会，2015）。从区域经济学的理论来看，国家级新区是我国特殊经济区发展的最新阶段（特殊经济区是国家为实现特定目的，在一定空间范围内设立的实施特殊政策和管理手段的特殊区域。目前我国的特殊经济区包括经济特区、各类国家级经济技术开发区、高新区、海关特殊监管区如保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区、自由贸易区等与国家级新区）。国家级新区是一个经济区，其在管理体制上与一般的行政区域不同，其特殊性主要体现在国家赋予的特殊制度供给。其最基本的内涵包括两个方面：一它是区域的经济增长极，是实现国家区域经济发展战略，带动区域经济发展的重要空间载体；二它还是区域的制度增长极，是国家推动改革、制度创新的重要空间载体。从国家批复国家级新区的具体要求看，国家级新区的战略定位主要包括四个方面：一是带动所在区域发展，即通过集聚效应来促进所在区域的发展；二是制度外部供给与内生创新相结合，国家在赋予新区一定支持政策的同时，也给予了相应的制度创新“先行先试权”；三是引领周边区域发展，即通过扩散效应来促进周边邻近区域的发展；四是新形势下改革与发展的政策工具，即全面深化改革、推动制度创新的先导区，同时也是目前三大国家重大区域发展战略的支撑点与启动点。

目前，从我国已运行的国家级新区（不包括雄安新区）的情况看，由于国家级新区内部集聚了大量的制度创新资源（国家级新区大都包含开发区、高新区以及各类海关监管区的特殊经济区的功能），在作为增长极，带动所在地区经济发展方面取得了长足的进展（如天津滨海新区，其GDP总额已占天津市GDP总额的50%以上，在促进天津市经济发展方面发挥了重要的带动作用）。但在引领周边区域发展方面大都没有发挥其应有的作用。

产生这种情况的原因：一是传统的国家级新区开发模式导致其与周边区域的利益存在冲突。从我国设立并已运行的国家级新区的发展过程看，其开发模式大都以土地、房产开发起步，利用巨额投资在短期内完善基础设施，进而大规模招商引资，促进资本及人口的快速集聚，在此基础上再发展与之配套的服务业等相关产业。这种开发模式的特点是见效快，可以在短期内提高新区的集聚水平；但其缺陷也是明显的，那就是这种模式对周边区域的资源主要起到了虹吸作用，往往是通过挤占周边区域的发展资源来实现新区自身快速发展。二是传统的国家级新区的产业选择往往与周边地区的产业发展雷同，导致其对周边区域的产业形成巨大的虹吸效应。目前，我国整体上正处在工业化中后期阶段，发展制造业是很多地区发展的选择。在我国大多国家级新区在发展过程中的产业选择往往是制造业，特别是重化工产业，其发展往往在客观上对周边地区的产业特别是制造业造成压抑作用，形成产业发展的冲突，不利于周边地区的发展。三是现实中国家级新区对周边区域的扩散效应不足。现实中国家级新区对邻近区域扩散效应的发挥受到诸多因素的限制。首先，区域经济学的理论表明，只有在达到一定的集聚水平后扩散效应才能发挥主导作用；对我国绝大多数国家级新区而言，目前仍然是以集聚效应为主，也就是说在当前的发展阶段下扩散效应的作用尚不明显。其次，当前国家级新区制度创新的动力、成果推广机制有待完善。尽管国家层面赋予了国家级新区较大的制度创新自主权，但如何调动其进行制度创新的积极性仍然是一个重要的问题；同时，国家级新区实践中得到的一些可复制、可借鉴的制度创新成果，其他区域如何学习、怎样来推广等关键性问题仍然缺乏明确的制度保障。

因此，在新时期，要真正全面实现国家对设立国家级新区的战略定位，需要国家级新区进行转型和升级。

雄安新区是我国设立的第19个国家级新区。作为国家级新区，雄安新区具有国家级新区的基本内涵，但也具有新的特征。和以前的国家级新区的设立初期主要是考虑自身区域内部的发展问题不同，雄安新区在设立初期就考虑到了与周边区域的协同问题，它是京津冀协同发展的一个重要子系统和空间节点。这决定了其与之前设立的国家级新区与周边区域的关系主要竞争为主不同，雄安新区与周边区域（特别是北京和天津地区）的关系是不仅仅是竞争关系，更重要的是合作的关系（即竞合关系）。因此，雄安新区的设立与未来发展对我们探索国家级新区如何在大尺度的区域协同发展中发挥积极作用将具有重要的意义。雄安新区的设立与发展将会代表我国国家级新区发展的新方向。具体而言，建设雄安新区在我国国家级新区转型、升级上将起到重要的示范作用。

一是在国家级新区发展模式和产业选择上要走出一条新路子。传统的主要依赖投资拉动，以房地产开发为先导的新区发展模式和以重化工为主的制造业的产业选择，容易导致不同区域间的同质化竞争，不利于区域间的协同发展。因此，雄安新区应以主要依赖知识资本，以人力资源为本，选择有利于培育和发挥人力资源的科技、金融、研发、新型轻资本制造业和现代公共服务业等，向高端价值链方向发展，与周边区域实现价值链上的差异化竞争；同时，结合互联网等现代信息技术的发展，发展共享经济，与周边区域共享发展成果，推动与北京和天津的协同发展。

二是在形成和充分发挥国家级新区制度增长极上下功夫。目前，我国国家级新区在发挥区域经济增长极作用上取得了明显的效果，但在其制度增长极的作用方面没有得到完全发挥，这一方面是与各国家级新区所处的发展阶段有关，另一方面也是与相关制度供给不足有关（如区域间的协同管理体制和协调机制缺位和不顺，区域间的利益协调机制不健全。区域间的协同发展需要不同区域主体的参与，而这涉及到单个区域与整体区域利益间的协调问题，但目前诸如生态补偿机制、排污权等资源交易机制等尚处于探索阶段，特别是一些跨省、市的区域间协调机制，在实施过程中受体制的约束很大。同时，区域治理体系尚不完善。实现区域协调发展的关键是形成区域间的自组织、自协调机制，这样才能调动每个区域的积极性，形成长效机制。尤其是现有区域协调发展政策的整合力度不够，不同区域中的开发区、高新区、自贸区、综合配套改革试验区、新区的政策如何协调与整合；同一区域可能受不同区域发展战略的影响，如何有效地发挥不同政策优势等都是一些亟待解决的问题）。因此，在建设雄安新区过程中，国家不仅要加强对其的制度供给，还要注重加强其与区域协同发展相关制度的供给，使其真正成为制度创新的先导区和制度增长极。

三是要认真总结雄安新区在国家级新区的空间选址方面的经验。以往仅着眼于单个区域收益最大化、忽视新区与周边区域关系的国家级新区选址方式已不再适用。那种通过设立国家级新区来制造“政策洼地”，并利用相应的优惠政策来挤占周边区域发展资源的模式是不可持续的，也是不可取的。而决定设立雄安新区时，充分考虑到其与周边区域的关系，从整体区域收益最大化的角度来选址的做法，应该认真总结，这对今后我国设立国家级新区，充分发挥其经济增长极和制度增长极的作用，形成区域间既竞争、又有合作的良性协调格局具有重要的指导意义。