长三角一体化和京津冀协同发展都是聚焦于城市区域发展规划战略，其实质是调整优化城市布局和空间结构，扩大环境容量生态空间，加快市场一体化新进程，努力形成城市之间目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。长三角地区与京津冀体量相似，城市群构成相近，区域治理模式对京津冀协同发展具有借鉴意义。

近年来，中国区域发展取得了一定的成就，京津冀地区、长三角地区和珠三角地区分别凭借自身的发展优势形成了中国特色城市群。与西方自由民主国家不同，中国的政治-经济体系受到具有等级结构的行政部门的高度监督，各地区实行国家干预下的经济管理。同时，中国城市-区域治理还呈现地区发展多样性，京津冀地区由北京、天津、河北（所辖11个地级市全部包含在内）这三个同源同宗的省级行政区组成，具有强大的科技实力和国家政策的支持，然而京津冀地区经济规模是最小的，2018年GDP总量约为8.5万亿元；长三角地区由三省（部分地级市）一市组成，自然禀赋和产业基础优越，人口总量几乎是京津冀和珠三角两者之和，2018年长三角地区GDP总量超过21万亿元，占全国经济总量的23%；珠三角地区是由港澳与广东广州、深圳为首的16个城市构成，城市群体量远比长三角（21.17万平方公里）、京津冀（21.8万平方公里）小得多，仅为5.6万平方公里，但得益于开放的市场环境和灵活的政策空间，2018年仅广东GDP总量就超过9.7万亿元，一个广东省的经济规模已经超过京津冀三地之和。从数据上看，京津冀与长三角体量相近，但2018年GDP总量大约为1：4，京津冀体量是珠三角的四倍之多，但仅一个广东省的GDP总量就远超过京津冀三地之和。由此来看，京津冀协同发展是亟待解决的问题，也是引人深思的问题。

长三角地区与京津冀地区占地面积相近，城市群构成结构相似，城市治理模式有异曲同工之妙，然而，城市区域发展差异却如此之大，主要是因为：相较于长三角地区，北京、天津和河北的地区发展差异较大，城市群内部的凝聚力不足，地区之间背向发展，天津、河北的产业转移承接力较差，配套服务产业不完备，而优质资源又通过虹吸效应回流北京，进一步拉大地区发展差异。而长三角地区就有所不同，自身具有跨省城市建构历史，形成了上海、苏州、杭州、南京等多个增长级，辐射带动周边城市发展。为此，本文以长三角地区为案例分析对象，探究了区域合作举措如何影响城市群发展，进而为京津冀的良好互动发展提供理论依据。

文献来源：Yi Li, Fulong Wu. Understanding city-regionalism in China: regional cooperation in the Yangtze River Delta[J]. Regional Studies, 2018, 52(4): 313-324.

摘要：近年来，中国出现了城市区域主义的政策尝试。此般整合与合作，主要由两种不同的区域尺度机制所驱动：一种是自上而下、由上级政府推动的区域规划；一种是自下而上、由地方政府自发探索的区域合作。然而由于受到了中国国家政治体制的制约，区域治理的发展并不顺利。本文以长三角地区为例，主张中国的领域行政区划及其背后的政府管理机制是历史的型构，并且为理解中国发展区域治理的重要因素，也是理解当前建立崭新的次国家空间区为何失败的关键。

1.介绍

近年来，文献记录中国城市地区的崛起有了显着的增长，长三角是一个重要的例子。自1978年改革开放以来，大多数研究基于经济的地理方法，将外国直接投资（FDI）和全球生产网络（GPN）作为创造区域经济引擎的因素，解决城市和国家在调整其行政区域方面所面临的挑战，使其与新兴的功能性经济相容。这种城市-区域治理规模是如何从现有的国家领土行政区划演变而来并与之结合的，这一实际过程缺乏讨论。为此，本文以跨省的长三角地区为研究对象，采用访谈法探讨长三角地区的两项区域合作举措，并揭示与每项举措相关的政治进程。

2.英国和美国的城市区域主义

受不同的政治-经济环境和国家数量组织的影响，城市-区域治理产生和运作的动力和轨迹在不同的国家背景下必然不同。为了突出地方特定环境和政治在城市区域建设中不可或缺的作用，本文主要讨论了英国和美国的国家区域治理经验。英国的城市地区主义与国家有关经济失衡和政治权力下放的问题有关。为了促进内生经济增长，在构建城市区域边界和框架时，关注功能连接和文化认同，但在权力下放的建设进程中，保持政府在区域机构制定中的决定性作用。得益于“中央协调的区域主义”，城市地区的发展依赖于“持续的（政治）过程”。与英国不同，美国代表一个更加分散的系统。在城市区域建设过程中，由民间社会、社会机构、基层组织和企业的横向联系和互动提供支持，国家则处于次要地位，但是保留着国家在资金、法律和行政条件方面对城市区域主义的发展。

3.长三角区域合作分析

（1）研究方法

访谈样本抽样方法：受访者的选择结合有目的抽样和滚雪球抽样，以在给定时间和容量限制内最大化视角范围。

访谈样本：与国家和地方各级关键信息提供者进行了访谈，包括：在国家层面，访谈者来自住房和城乡建设部（MOHURD）和国家发展和改革委员会（NDRC）的高级职员，在地方层面，访谈者来自北京的其他直接联系（或相关）机构以及长江三角洲的分支机构的规划师和学者，及上海、江苏等地的地方官员。

（2）改革后中国区域建设的研究背景

中国是由中央政府和地方各级政府组成的领土行政体系，在社会主义时期，中国实行的是纵向管理为主的中央计划经济，即自上而下的等级控制管理，领土行政管辖权的职能处于边缘，否认地方之间的横向经济联系。1978年以来，中国进行了深刻的行政体制改革，行政权力从中央下放到地方，各级地方政府开始在经济发展中发挥重要作用，加剧了横向经济关系，进而形成了以国家主导的城市区域治理。

（3）长三角区位建设的现状

与以往侧重于单个城市的发展战略不同，新的城市发展战略已开始侧重于区域层面。在长三角内，目前存在着两个新的区域建设规划。

第一，中央政府发起策略性的区域政策，计划创建与城市相连接的区域，即自上而下、由上级政府推动的区域规划。该计划施行以地方经济绩效为主要依据的领导评价体系，试图通过项目审批和空间分区来加强政府自下而上的作用，控制地方自由裁量权和竞争，实现区域发展的良好监管。但计划实施相当具有挑战性，缺乏专门的组织负责实施，缺乏项目实施资金。

第二，国家希望通过联合基础设施与选定区域合作，即上海市与邻近的江苏省昆山县级市的边境地区发展为基础的自下而上的区域建设进程。近年来，上海和昆山改变了剑拔弩张的关系，采取了促进区域化的举措，如：跨地区商务园区的开发，如昆山市华桥国际商务园区的边缘被上海外环路包围，有意规避两个城市之间的漫游费和过路费；跨境公共交通的发展，如上海地铁11号线的延伸，将是首条跨省地铁线路，促进了城市功能连接。然而，行政等级制度使横向联系变得困难，以阻碍地区的跨界运输基础设施为例，从项目提出到落实建设，中间的谈判程序繁杂，谈判周期长，沟通问题不全面。

（4）长三角发展局限性

最近的长三角区域规划是一个自上而下的城市-区域协调发展的过程，这种方法对于制定区域计划非常有效，它有助于城市区域的概念化。反观，地方政府自下而上的区域建设过程，在根深蒂固的政治控制和事实上的经济分权的影响下，地方政府往往追求具有短期经济影响的区域一体化，没有形成成熟的区域治理，导致现有的合作零散，合作范围往往局限于区域交通基础设施层面。总的来看，中国行政区划中的领土政治推动了城市区域主义的发展，同时也为城市区域主义的进一步发展设置了障碍。

4.结论

长三角的实践表明，新的区域实践未能克服国家现有的体制结构，由于国家既有支配经济发展的监管权，又有主导经济发展的激励机制，因此尚未形成一个新的城市区域规模来组织经济活动。同时，受到纵向政治制度和行政区域利益制约，地方政府的决策分权，私营部门无法参与到区域规划中，导致城市发展将面临许多挑战。

作者：南开大学经济与社会发展研究院2018级博士生 商圆月

核稿：周玉龙 编辑：刘萌