一、我国区域协调发展政策的演变

区域协调发展问题是关系我国发展大局的重大问题，研究区域协调发展政策符合“十三五”时期构建区域协调发展新格局的时代要求。

从时间维度上来看，新中国成立后我国的区域协调发展政策大致经历了平衡发展到非平衡发展再到协调发展的演变阶段。改革开放以前，均衡发展的区域政策对于协调区域发展起到了重要作用。改革开放以后，我国区域非均衡发展战略的实施，在推动国民经济持续快速增长的同时，也使得区域发展差距、问题区域、产业结构布局等一系列问题日益突出。

按照“两个大局”的指导思想，我国在改革开放后较长时期内奉行“效率优先，兼顾公平”的非均衡发展战略，旨在以具有比较优势的东部沿海地区为重点区域，通过集中有限资源、提供优惠政策加快对外开放，实现优先发展。在沿海开放的基础上，1990年我国提出“长江发展战略”，利用长江沿江区域的区位、中心-边缘效应、政策以及运输通道、地形地貌、水（能）资源及岸线资源等基础条件，形成良好的沿江区域“点—轴—集聚区”空间结构等级系统，使沿海、沿江区域共同构成区域发展T形主轴线。1992年，按照十四大要求，我国开始实施沿边开放政策，但由于沿边开放形式单一、政策缺乏稳定性和连续性，政策体系不够完备等因素制约，政策拉动区域发展的力度不足，经济效益有限。与此同时，沿江沿边开发开放进一步拉大了区域发展差距，增加了经济发展方式转变、全国统一市场建设和宏观调控的难度，也使区域产业结构布局、资源利用、环境保护等与经济社会发展的协调更加困难。

进入21世纪，随着西部大开发战略的实施，我国区域政策进入协调发展新阶段。西部大开发、振兴东北等老工业基地、中部地区崛起、东部率先发展“四大板块”的区域协调发展格局被纳入“十一五”规划区域发展总体战略中。学术界就制定区域协调发展政策目标、完善配套税收财政金融政策、促进区域协作互助和建设全国统一市场等问题进行了积极的探讨，围绕“四大板块”建设也开展了较为深入的研究。“十一五”规划还首次提出主体功能区战略思想，明确了主体功能区的概念、划分及分类政策，在总结和提出空间均衡、资源承载能力开发、生态产品、调整空间结构、控制开发强度等理念的基础上，明确实施主体功能区战略的作用和意义，确定实施主体功能区战略的目标和任务，分析主体功能区建设面临的问题及调整思路，并通过差别考核、反向约束、界限拓展等方式，推动地方主体功能区规划落地。“十二五”规划在“十一五”规划的基础上进行了调整，除强化对西部、东北和中部的政策支持之外，加大了对贫困地区的扶持力度，并开始实施主体功能区战略。为进一步破解基于行政区划进行区域划分的“四大板块”彼此相互割裂的难题，习近平总书记2013年提出了建设“一带一路”倡议构想，并要求北京、天津、河北三地共同推动京津冀协同发展。长期以来，由于区域之间关系定位模糊、跨区协同体制机制缺位以及行政区划的级差效应等原因，北京与首都、天津、河北之间的关系处理不够妥当，京津冀区域合作与协调发展效果不够显著。

二、我国区域协调发展政策的研究热点及前沿动态

综合而言，我国区域协调发展政策的主要研究热点及前沿可概括为区域发展差距、重点区域发展、财政政策、区域协调发展及其政策四个方面。

1、区域发展差距方面，区域发展差距的存在，客观上制约了区域的协调发展，其差距表现在经济、社会、文化、环境、科技等诸多方面，其中区域经济差距是经济学学科关注的主要方面。区域发展差距的产生既是劳动、资本、科技进步等内生因素共同作用的结果，同时也受产业结构、空间异质性、制度安排、区域政策等多种因素影响，其中空间异质性和区域政策是导致区域发展差距的重要因素。促进区域协调发展，必须采取多种措施消除形成区域发展差距的因素。

2、重点区域发展方面，按照非均衡发展理论的思想，发展中国家往往由于资源禀赋、地理位置、物质资本、人力资本、科技水平等的限制，难于对所有区域全面进行规划和开发，而是有针对性地选择具有优越条件和经济效益的区域及部门进行集中投资、重点支持。我国“七五”计划首次提出三大地带的划分方法，为制定区域政策及优惠措施提供依据。对于东部沿海主要通过特殊优惠政策支持沿海开放和开发区建设，推动老工业城市和基地改造，加快企业关键技术和设备更新换代，对于中部主要加快其能源、原材料工业建设，鼓励各省市积极从东部承接高能（材）耗产业和产品，对于西部则重点支持能源、矿产资源开发，发展农业和交通运输业。非均衡发展理论指导下的区域政策，导致了我国三大地带内部长期不能实现“俱乐部收敛”，区域差距拉大的趋势在区域非均衡发展阶段一直持续。三大地带的划分方法直到“九五”计划和 2010年远景目标纲要发布，才被七大流域经济区的划分方法所替代。“九五”计划在要求各地培育区域重点和优势产业的同时，突出强调了要通过正确处理区际关系、优化全国经济结构，促进区域协调发展。

3、财政政策方面，特定区域的发展战略、规划、计划等的顺利实施，是建立在一系列配套的涉及财税、土地、产业、环保等多个方面的支持政策、援助政策、补贴政策、公共政策及立法支持基础之上的，其中财税政策是目前研究最多的方面。积极的财政政策是实现区域经济增长，促进区域协调的有效手段。目前的实际却是，在外部性、规模收益递增、不完全竞争等条件下，受劳动力流动、运输成本等因素综合作用，区域差距往往趋于加大而非缩小，而财政体制、税制结构、转移支付、税收优惠形式等仍不利于东北部、西部发展及区域的协调发展。控制区域差距，促进区域协调发展，仍有待于完善财政体制、税制结构及税收优惠形式，并加大对东北部、中西部地区的财政扶持力度，改变以往过于重视财政转移支付的做法，充分重视政府投资的引导作用，同时建立健全差异化的区域土地、产业、环保等各项配套政策。

4、区域协调发展及其政策方面，改革开放以后学术界在区域发展的各个阶段开展了大量理论研究。“十三五”规划在原有区域协调发展战略的基础上，增加了三个支撑带（即京津冀协同发展、“一带一路”建设和长江经济带发展三大战略），打造以沿海沿江沿线为主的H型发展轴线，形成“四大板块”+“三大支撑带”的区域协调发展新格局。新时期要充分发挥“一带一路”的统领作用，打通跨国经济走廊，拓展沿线经济发展轴线，促进区域经济一体化，重点实施京津冀协同发展战略，通过促进京津冀交通一体化，以及产业转型升级、生态环境保护等领域的协同发展，最终有效疏解北京非首都功能。推动京津冀协同发展，必须深化对战略地位和方向定位的认识，重视从行政区划和扁平化城市体系等方面重新进行顶层设计，消除制约区域间协同发展的不利因素，加快建立权威、科学、有效的跨区域协同发展管理体制，形成区域协同的多元化驱动和协调机制。

三、对策建议

我国在区域协调发展理论研究和政策实践中，要加快统一区域协调发展概念，健全区域协调发展理论体系，不断完善作者、机构合作机制，注重消除作者、机构间合作的障碍，畅通合作渠道，培育合作动力，逐步在区域协调发展研究领域形成以权威机构为龙头、资深作者为引领的关系紧密、结构合理的科研合作网络。同时要着力推动政策形式科学化、多样化，形成有效的政策制度机制支撑，不断强化政策研究对政府相关规划、战略、计划制定的基础性和先导性作用。

调发展政策形式，同时要考虑区域经济基础、产业结构、消费水平等实际，有针对性地完善税制结构，规范转移支付制度，改革财政体制，真正实现区域协调发展政策合理化。

此外，要完善区域协调发展政策评估方法，建立系统、科学和可量化的评价标准。通过不断尝试将新学科、新领域的方法引入到区域协调发展政策评估当中，通过实践检验探寻更合理的评估方法，在建立评价标准时，要尽量避免过度采用定性的、主观性强的、难于量化和确定的指标和标准。