欧盟区域政策简介

一、背景

1975年成立欧洲区域发展基金（ERDF），区域政策的主要要素开始存在。 统一欧洲市场（SEM）进程对欧盟落后区域形成了严重的挑战，ERDF在1989-1993年间进行改革来应对，改革取得了显著成果。首先，ERDF与欧洲社会基金（ESF）、欧洲农业指导与担保基金的指导条款（EAGGF）、渔业指导的财政工具（FIFG）形成了结构基金。其次，为了缓解落后地区在SEM进程中的压力，结构基金的财政分配资金规模翻了一番。最后，结构基金为区域政策在欧盟范围内的实施提供了全新的系统。

20世纪90年代剧变时期，欧盟的东扩要求提高预算、给予贫困的新加入区最高等级的援助，因此结构基金作用更明显。

1992年欧洲货币联盟（EMU）成为落后地区的压力，欧盟决定1994-1999年财政年度再次将结构基金控制的资金规模翻番。

1994年欧盟推出联结基金，作为结构基金的补充，目的是帮助落后成员国发展经济，为加入EMU做准备。

二、1994-1999年初步发展阶段

欧盟区域政策推出主要基于以下6个原则：集中援助、协调、合作、辅助、计划和附加性。以下进行详细讨论。

1.集中援助

欧盟通过结构基金将资金从较富裕的成员国转移到较贫穷的成员国，对落后地区进行集中援助。1994-1999年结构基金的 6个优先目标如表1所示。

2.协调

1989年的改革将不同的结构基金纳入统一的政策框架，同时要求欧洲投资银行（EIB）和欧洲煤炭钢铁共同体（ECSC）与结构基金密切合作，1994年后还要求联结基金与结构基金行动相协调，共同提高政策协调性。其中，EIB为投资提供大量的贷款和贷款担保，ECSC为煤矿、钢铁和相关产业投资提供了大量贷款，为其他产业提供转换贷款，为再培训和安置富余的煤炭及钢铁产业工人拨款。

3.伙伴关系

伙伴关系是区域政策成功的基础，原因有三个。第一，欧盟不能取代成员国制定和执行区域政策，所以欧盟和各成员国必须以密切的伙伴关系来共同努力。第二，欧盟缺乏大规模征税和预算能力，也没有可执行其政策的机构，所以欧盟要与各成员国政府机构合作执行区域政策。第三，区域与地方经济发展组织在区域发展中作用重大，欧盟需考虑与其进行伙伴式合作。

3.辅助性

就区域政策而言，辅助性是指使区域和地方政府拥有更多权利的过程。1989年结构基金改革首次将区域和地方政府引入了区域政策中，90年代的改革延续了这一趋势。

4.计划

计划是各成员国和地方合作伙伴为了得到结构基金援助而设计的包含多年度、多项目、多参与方的合同，包括团体支持框架（CSFs）和单一计划文本（SPDs），CSF和SPD实质上是一种经济发展规划。CSF/SPD文件采用共同的格式，要包括区域的经济和社会分析、战略目标、战略以及战略影响的评估等内容。1994-1999年间，产生了500多个运营计划和单一计划文本。其中1997-1999年间约克郡和亨伯赛德郡针对衰退产业区域的SPD是典型的计划实施的例子。该项SPD首先确定结构基金援助总额，三年期计划开支大约超过10亿欧元，其中40%来自结构基金ERDF和ESF；其次确定优先目标和方法，确定结构基金对每个优先目标具体实现方式的援助金额。

5.附加性

由于欧盟结构基金出现，很多成员国削减国内区域政策开支，导致结构基金效果甚微。为此欧盟提出了附加性原则，要求结构基金的援助作为辅助方式与各成员国的公共支出并行。为贯彻此原则，欧盟加大了对结构基金支出过程的监管：对于CSF和SPD，要求成员国参与共同出资，严格限制欧盟的支出比例； 对于单个项目，成员国必须有和结构基金配套的公共资金支出。尽管采取了措施，但附加性原则的实施仍是个难题。

三、2000-2006年发展阶段

欧盟东扩对落后区域的挑战使结构基金的援助发生了三大变化。

1.减少了对EU15的援助资金

区域政策在EUR15国的支出从2000年的320亿欧元降到2006年的292亿欧元，对新加入国的支出从2002年的38亿欧元增至2006年的121亿欧元。这表明，EU15须放弃欧盟区域政策的部分援助支持新加入国。

（1）EU15受援助人口的相对数量降低

2000-2006年建立了新的结构基金援助体系，如表2所示。可以看出，新的援助体系扩大了援助区域范围，却降低了EU15受援助人口的相对数量。

（2）社区创新数量减少

社区创新由13个减少至3个（跨边境合作、农村发展与反歧视），结构基金对其援助预算从9%降至5%，这进一步减少了结构基金对EU15的支出。

2.将强辅助性和明确责任划分

1999年改革之后，欧盟确认在区域政策制定与执行过程中，其主要责任是为各区域进行战略规划、财政支持控制、评价和监管，而将权利下放到各区域和地方政府，同时吸引地方自愿组织、非政府机构、企业行会的参与。欧盟同时也预留10%绩效准备金奖励2003-2006年间解决问题最有效的区域。

3.更大的灵活性

2000年开始，允许财政援助采用各种方式，如风险资金、贷款担保、利率补贴及金融工程等。